把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，关键要加强对权力运行的制约和监督，特别是加强对领导干部行使权力的监督。党政“一把手”在领导班子和全局工作中处于核心地位、起着关键作用，是党执政治国的骨干力量。加强对各级“一把手”的监督，规范其从政行为，是深入推进反腐倡廉的一项重要工作。

一

从近些年查处的腐败案件看，党政“一把手”违纪违法问题主要集中在五个方面。一是违规用人。借选拔任用干部、组织人事调配之机收受钱物、索贿受贿、买官卖官。二是违规用权。利用手中的资金拨付权、行政审批权、行政执法权、司法权、建议权等收受贿赂，谋取私利。三是违规决策。在“三重一大”问题上独断专行，个人说了算，致使权力失控、决策失误、行为失范。四是违规干预和插手市场经济活动。五是违规收受各种礼金“红包”。

“一把手”监督难是一个普遍的现象，权力过度集中、监督主体缺失、监督制度不完善等是造成对“一把手”监督难的主要原因。一是权力过度集中。“一把手”在领导班子中地位最高、权力最大，很多“一把手”集决策权、执行权、监督权于一身。许多事情强调“一把手”负总责，使“一把手”实际上拥有了决策话语权、主导权、决定权。由于权力过度集中，自由裁量空间大，难以实施有效监督。二是权力运行没有充分体现民主公开的原则。一些领导班子对民主集中制贯彻执行不好，集体领导和个人分工负责的要求没有落到实处，权力得不到有效的分解和制衡，致使少数“一把手”用人一言堂、花钱一支笔、办事一人定。一些地方和单位党务、政务、财务、事务的公开机制不健全，“一把手”搞“暗箱操作”十分便利。三是监督主体难以发挥作用。上级监督虽有效，但疏于监督、松于监督；同级监督虽然直接，但不敢监督、不愿监督；干部群众监督虽然广泛，但无力监督、无法监督。四是监督制度不完善，执行力不强。一些监督制度过于原则笼统，科学性、配套性、针对性和可操作性不强，没有发挥监督效力。还有一些制度执行力不强，落实不够，流于形式。五是监督资源和力量缺乏有效整合。各级党组织、纪检监察机关、组织人事部门、巡视机构等党内监督主体与人大、政协、审计、财政、司法部门等党外监督主体的职责，既交叉重叠又没有全面覆盖，既有时相互推诿又有时相互脱节，弱化了监督力度，影响了监督整体合力的发挥。

二

破解“一把手”监督难题，必须以贯彻执行党内监督条例为重点，以制约权力为核心，以制度建设为根本，建立全方位的监督制约机制。

改进“一把手”选任方式，建立能上能下机制。选优配强“一把手”，从源头上保证“一把手”队伍的纯洁性，是解决“一把手”问题的前提。应坚持更高标准、更严要求、更广民主，切实提高选任“一把手”的公信度。要扩大全委会票决“一把手”范围，增加“一把手”选任差额比例，加大“一把手”公开选拔力度。同时建立“一把手”“下”的机制，防止那些不称职的，“大错不犯、小错不断”的“一把手”长期居于重要岗位，增强“一把手”正确履职、规范用权的责任意识和危机意识。

规范“一把手”权力运行，形成权力明晰、规范、透明的运行机制。紧紧围绕“一把手”的用人权、决策权、财经权和管理权以及对其的监督权，通过厘权、“晒”权、行权、制权、评权等方式，进一步明确“一把手”的权力内容、权力边界、权力行使方式和程序、与权力对等的责任等。用人权方面，要规范和完善“一把手”提名权制度；决策权方面，要推行和完善重大决策票决制和“一把手”末位发言制；财经权和管理权方面，要推广一些地方探索试行的“一把手”“五个不直接分管”的做法经验，形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力制衡机制；监督权方面，探索建立副职对正职有不同意见可以直接向上级反映并能得到重视和受到保护的机制，通过扩大副职职权来制衡“一把手”的权力。同时采取有效方式，对“一把手”接受组织和群众监督作出具体明确规定，实现权力在阳光下运行。

明确监督责任，整合监督力量，着力推进“一把手”监督工作常态化、科学化、规范化。一是加强层级监督。强化上级领导机关、领导干部特别是“一把手”对下级“一把手”教育、监督和管理方面的责任，完善上级党政主要负责人、纪检监察机关主要负责人、组织人事部门负责人与下级党政“一把手”定期谈话制度，做到一级抓一级、一级管一级。二是强化班子内部监督。严格落实集体领导和个人分工负责制度，完善领导班子内部议事规则和决策程序，实行对“一把手”执行民主集中制情况考核测评制度。对考核和测评结果较差的“一把手”，要按相关要求作出处理。三是强化专门机关监督。改革纪检监察机关派驻（出）机构管理体制，探索纪检机构对同级党组织监督的有效办法，增强监督主体的独立性和权威性，加强和改进巡视工作，发挥专门监督机关的作用。四是强化“全方位”监督。建立由纪检监察机关与组织人事、审计、财政、司法等部门参加的监督工作联席会议制度，明确分工、落实责任。加强人大、政协、媒体网络和社会各界对“一把手”的监督，形成监督合力。

改革完善体制机制，使“一把手”监督得到有效的制度保障。一是改革完善党的领导体制，解决以党代政、党政不分的问题。二是改革完善干部人事制度，扩大干部工作民主，提高民主质量，防止在干部选拔任用上个人说了算。三是改革完善行政管理体制，防止和克服公共权力部门化、部门权力“一把手”化的现象。健全行政法规，对行政决策、执行的程序进行规范，用行政程序的公正促进权力实体的公正。四是改革完善法律监督体制，保障检察司法机关的独立性，着力解决权大于法、少数“一把手”凌驾于法律之上的问题。五是改革完善公共资源交易制度，健全公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制，建立防止利益冲突制度，防止权力干预微观经济活动。

发展民主、推行公开，保证广大党员和人民群众充分行使监督权。大力发展党内民主，带动人民民主，营造风清气正的政治生态。在党内民主方面，逐步探索建立党内公开监督、公开批评、公开质询以及对“一把手”弹劾罢免等制度，建立党内重大问题听证制度、党组织定期听取党员意见制度。在人民民主方面，加强和完善人民代表大会制度，充分发挥人大对政府及其组成部门“一把手”的监督职能。凡涉及群众利益的重大决策，引入和推行民调、民投、质询等制度，防范“一把手”权力失控。在公开方面，进一步完善党务、政务、厂务、村务、财务、事务、司法等公开机制，围绕加强对“一把手”权力的监督制约，建立健全各级党政“一把手”职责、权限和权力运行程序、结果等情况公开机制，接受社会公众的监督。